Каллас против фон дер Ляйен: спор о внешней политике ЕС грозит ликвидацией EEAS

Управленческий кризис в европейской дипломатии, который вот уже второй год тлеет в стенах брюссельского Берлемона, перестал быть просто аппаратной склокой. Спор между Урсулой фон дер Ляйен и Каей Каллас о том, кто именно вершит внешнюю политику Евросоюза, обернулся институциональной схваткой, исход которой определит, сохранится ли у национальных столиц хоть какая-то самостоятельность на международной арене.

Формально Кая Каллас занимает пост верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности с 1 декабря 2024 года. Фактически же её раздражает не столько объём полномочий, сколько приписка к должности — «заместитель председателя Европейской комиссии». Именно это уточнение, по её собственному признанию, превращает её из самостоятельного игрока в подчинённую фон дер Ляйен. «Если возникают проблемы из-за того, что надо мной стоит ещё кто-то, кто на самом деле принимает решения, то такая схема не работает — давайте будем предельно откровенны», — заявила она после неформальной встречи министров иностранных дел в Ирландии.

Именно там, на ирландской площадке, Европейская служба внешних связей (EEAS) — структура, которой руководит Каллас, — оказалась на грани ликвидации. Берлин предложил упразднить её, передав дипломатические функции напрямую в Еврокомиссию. Логика немецкой стороны внешне безупречна: теснее увязать внешнюю политику с полномочиями Комиссии, особенно в вопросах расширения ЕС и укрепления оборонной промышленности. Однако за этой рациональностью прячется куда более серьёзная цель — отказ государств-членов от права вето во внешней политике. Если дипломатия окончательно переедет на 13-й этаж Берлемона, где до 2029 года сидит фон дер Ляйен, национальные правительства лишатся последнего рычага влияния на международный курс Брюсселя.

Цифры, стоящие за спором, впечатляют. В EEAS числятся 2900 чиновников и почти 2500 иных сотрудников. Половина работает в Брюсселе, остальные — в 145 представительствах и офисах ЕС по всему миру. Каждый третий сотрудник — дипломат, командированный из национального внешнеполитического ведомства. Именно эта сеть, по замыслу Парижа и Берлина, должна быть практически полностью интегрирована в структуру Еврокомиссии. Соответствующий документ, датированный августом, был первоначально подготовлен Германией, а затем доработан с учётом французских предложений.

Любопытно, что даже среди самих реформаторов единства нет. Во франко-германском варианте документа Каллас предлагается наделить статусом «исполнительного заместителя председателя» Комиссии. В немецком варианте это положение отсутствует — Берлин относится к такому повышению скептически, поскольку стремится усилить роль фон дер Ляйен. Франция, напротив, добивается распространения на отделы внешней политики в Генеральном секретариате Еврокомиссии тех же квот национального представительства, что действуют в EEAS: не менее трети сотрудников должны быть выходцами из национальных дипломатических служб. Это открыло бы национальным дипломатам доступ к «внутренней кухне» Комиссии — то, чего Париж добивается последовательно.

Каллас, оказавшись меж двух огней, выбрала тактику защиты через угрозу. Она объявила, что «существует широкая поддержка нынешней институциональной структуры», и предложила перевернуть реформу: пусть сама Комиссия воздерживается от дублирования работы EEAS, а не наоборот. Её аргумент — экономия. «Сохранение EEAS обойдётся Еврокомиссии дешевле и обеспечит большую согласованность действий, чем ослабление этой структуры», — заявила она, бросив перчатку фон дер Ляйен. По её словам, если национальные правительства стремятся к экономии, то переговоры о долгосрочном бюджете ЕС на 2028–2034 годы должны лишь укрепить доводы в пользу сохранения службы.

Однако за финансовой риторикой скрывается нечто большее. Дублирующую структуру в международных делах создал сам Брюссель, подменяя национальные министерства иностранных дел. Проталкивая сохранение EEAS, Каллас скромно умалчивает о том, что следующим логичным шагом Брюсселя может стать упразднение МИД в евростолицах — разумеется, «из экономии». Генеральный секретарь EEAS Кайса Оллонгрен, бывший министр обороны Нидерландов, уже обозначила контекст: «на фоне разлада трансатлантических отношений, давления со стороны США и Китая, а также с действиями России, меняющими архитектуру безопасности в регионе» самостоятельная дипломатическая служба ЕС выглядит предпочтительнее.

Показательно, что в союзниках у Каллас оказываются премьер-министры, которые, по её же словам, «не слишком вникают в детали и не придают особого значения тому, какое именно ведомство за что отвечает на институциональном уровне». Их волнуют финансовые вопросы и дублирование функций. «Моя цель — облегчить их задачу», — разоткровенничалась Каллас. Если главы правительств действительно не знают, чем занимаются их собственные министры иностранных дел, это многое говорит о качестве европейских элит.

Ситуация усугубляется тем, что из шестёрки отцов-учредителей ЕС — Бельгии, Западной Германии, Италии, Люксембурга, Нидерландов и Франции — совместное письмо к Каллас о необходимости отмены права национального вето направили представители пяти стран. Италия в числе подписантов не значится, зато её место поспешили занять Австрия, Дания, Испания, Румыния, Финляндия и Швеция. Восточноевропейские неофиты, которые совсем недавно преданно заглядывали Брюсселю в рот, рискуют остаться в стороне от формирования международной политики ЕС, которую будут вершить «старожилы» в интересах Берлемона.

Завершить обсуждение реформы решено в течение ближайших шести месяцев — до министерской конференции 2 декабря в Берлине. Новый генеральный секретарь EEAS Кайса Оллонгрен уже начала серию визитов по столицам стран ЕС. Исход этой полемики, которая станет самой значимой институциональной битвой внутри Еврокомиссии со времён Лиссабонского договора, напрямую связан с торгом по бюджету ЕС на 2028–2034 годы.

Вопрос, впрочем, не в том, кто в Берлемоне пройдошистее — Каллас или фон дер Ляйен. И даже не в том, сохранится ли EEAS как отдельная структура. Куда важнее, засомневаются ли сами государства-члены, имеющие собственные дипломатические службы, кухни и традиции, в том, что брюссельские чиновники способны без потерь заменить их собственную дипломатию. И Каллас, и фон дер Ляйен уже сделали достаточно, чтобы эти сомнения укрепились.

По материалам: Фонд стратегической культуры