Почему санкции на нефть больше не работают?

В июне, когда Тегеран начали бомбить, произошло любопытное явление: экспорт иранской сырой нефти на короткое время резко возрос. Бомбардировки не остановили Иран от продажи нефти, а ее покупатели в Китае, несмотря на санкции, не перестали закупать иранскую нефть.

Да, президент США Дональд Трамп наверняка не хотел, чтобы Израиль бомбил энергетические объекты, но причина успеха Ирана проста: санкции больше не работают. По крайней мере, не так, как предполагалось изначально.

По сути своей санкции выступают в качестве инструментов принуждения, наносящих экономический ущерб до тех пор, пока государство не изменит свое поведение. Однако на практике государства сопротивляются санкциям, покрывая издержки и одновременно изыскивая пути их обхода. Вместо того чтобы изменить поведение государств, санкции изменяют рынки и запускают перестройку экономических отношений, и нефть начинает течь по каналам, выстроенным в геополитической логике, а не коммерческой.

Теперь же эпоха санкций на нефть как инструмента принуждения подходит к концу. Хотя у многих в Вашингтоне по-прежнему будет соблазн накладывать санкции еще более усердно, чтобы те послужили инструментом разрыва с Китаем, для американской политики лучше бы подошли другие, менее разрушительные инструменты.

Примеры Ирана и России наглядно показывают взлет и падение санкций на нефть как инструмента экономической политики. После выхода США из ядерной сделки с Ираном в 2018 году новые санкции привели к сокращению экспорта иранской нефти, поскольку ее традиционные потребители в Западной Европе и Восточной Азии перешли к другим поставщикам. Экспорт Ирана упал почти до нуля в 2020 году-в самый разгар пандемии COVID-19.

Однако, как только пандемийные ограничения, были сняты, Китай резко нарастил закупки иранской сырой нефти: объемы поставляемой нефти недавно достигли почти 2 миллионов баррелей в день, и за счет одного только этого общий объем экспорта Ирана практически вернулся к досанкционному уровню. На долю Ирана приходится около 14,6 процента от общего объема сырой нефти,импортируемой в Китай.

Вместо того чтобы исчезнуть, рынок иранской нефти был перестроен в соответствии с новой санкционной реальностью. В то время как обычные потребители по-прежнему воздерживаются от поставок иранской нефти, она стала более привлекательной для покупателей, не подверженных санкциям: в частности, для небольших китайских НПЗ, т.н "чайников", которые удовлетворяют местный спрос и работают по недолларовым финансовым каналам. Пекин, заинтересованный в получении рычага воздействия на Тегеран, но не желающий развивать отношения дальше, в своей таможенной статистике скрывает информацию об этом для того, чтобы соблюдать видимость непричастности к такой торговле.

В отличие от санкций в отношении Ирана, введенные Вашингтоном в 2022 году санкции в отношении российской нефти нацелены на нанесения урона финансам страны, а не на ограничение физического потока как такового. Такие меры, как введение странами Большой семерки потолка цен на нефть, были призваны ограничить получаемые Россией доходы, не выводя при этом российский экспорт с рынка, что, по мнению западных лидеров, должно было негативно отразиться на ценах.

Но удар по доходам России не оправдал надежд. Несмотря на трудности, российские финансы давление выдержали, хотя, как и другим производителям, Москве пришлось бороться со снижением цен. Выдавленная из Европы, служившей естественным рынком сбыта своей продукции, Россия теперь поставляет свою сырую нефть обходными путями в Азию, где она пользуется большим спросом у нефтеперерабатывающих предприятий. Санкции послужили созданию привлекательных коммерческих схем для Индии — нефтеперерабатывающие предприятия покупают российскую сырую нефть с большой скидкой, а затем реэкспортируют нефтяную продукцию в Европу, получая значительную прибыль. Как и в случае с Ираном, Пекин выигрывает от того, что ограничивает поставки российских энергоносителей на свой обширный внутренний рынок, тем самым сохраняя за собой полезный потенциальный рычаг давления на Москву.

Ни в том, ни в другом случае санкции не изменили поведение государства. Иран не поддался давлению США в отношении своей ядерной программы, в то время как Россия не отступила от своих позиций по Украине. Вместо этого попытки изолировать обе страны, а также Венесуэлу, от мирового нефтяного рынка поставили эти страны-нефтепроизводители в зависимость от китайского спроса и, в свою очередь, надежно обеспечили Пекин сырой нефтью и другой продукцией, производителям которых больше некуда идти, кроме как на китайский рынок.

Были и другие негативные побочные эффекты. Санкции, хотя и несколько ослабили российскую и иранскую экономики, в конечном счете укрепили авторитарные режимы в обеих странах. Деньги теперь поступают в меньшее количество рук, что создает стимулы для лиц, стоящих у власти в этих режимах, сохранять санкции в силе. Более того, выхлоп от санкций снижается. И по мере того, как их влияние на мировую экономику падает, Тегеран и Москва от дальнейших санкций теряют все меньше. Хотя США и продолжают внедрять новые меры, основанные на глубоком понимании черного нефтяного рынка, но они не могут полностью остановить потоки нефти.

Недавние политические шаги США учитывают эти недостатки. Решение Трампа одобрить удары по Ирану послужило негласным признанием того, что экономическое давление не заставит Тегеран пойти на уступки (хотя до сих пор неясно, лучше ли справятся с этим бомбардировки). Кроме того, недавние угрозы Трампа значительно усилить санкции и пошлины в отношении России в значительной степени рассматриваются как тактика ведения переговоров.

Еще один ограничивающий фактор нефтяных санкций: если они зайдут слишком далеко, США рискуют шокировать рынок и повысить цены. Вот почему Трамп вряд ли введет 100-процентные пошлины на тех, кто покупает российскую сырую нефть, точно так же, как он не проявил особого желания бить по иранской нефти и, казалось, испытал облегчение, когда война Ирана с Израилем закончилась без перебоев в поставках.

Поскольку их полезность в качестве инструментов принуждения снизилась, то пришла пора задаться вопросом, полезны ли нефтяные санкции хоть в чем-то. Даже если санкции неэффективны для изменения поведения государства, некоторые могут возразить, что они все равно могут быть полезны для принудительного разрыва связи Вашингтона с Китаем, который продолжает импортировать большие объемы американской нефти и других энергоносителей.

Однако даже в этом случае санкции несут с собой риски. Несмотря на то, что меры, принятые США в отношении России и Ирана, раздробили мировой рынок нефти, он по-прежнему остается ликвидным, и сбои в его работе влияют на цены у всех основных потребителей. В то время как США со своими союзниками толкают Россию и Иран в объятия Китая (или, точнее, китайских нефтеперерабатывающих компаний), то такой экономический субъект, как Китай, который является крупнейшим импортером энергоносителей в мире и потребляет большую часть мировых запасов нефти, так легко не сдержать.

Более того, такой санкционный разрыв с Китаем потребовала бы от Вашингтона пригрозить вторичными санкциями в отношении американских и европейских компаний, которые ведут торговлю с Китаем. Для американских энергокомпаний, которые поставляют природный газ, сырую нефть и продукты наподобие этана китайским потребителям на миллиарды долларов, это означало бы внезапную потерю доступа к крупнейшему потребителю энергии в мире.

Несмотря на определенную болезненность для Китая, такой шаг будет иметь катастрофические последствия для американских производителей, поскольку он приведет к перенасыщению американского внутреннего рынка и усилению спада в то время, когда энергетические компании страдают из-за низких цен.

Вместо того чтобы усиливать санкции, Вашингтону следует пересмотреть полезность нефтяных санкций или, что более смело, рассмотреть возможность полного отказа от них. В случае с Ираном США могут использовать снятие санкций в качестве стимула для заключения ядерной сделки с этой страной, признавая при этом, что их способностьсущественно ограничить возможности Ирана по экспорту нефти (помимо бомбардировок) ограничены. В отношении России Америка должна предпринять аналогичные шаги, в большей степени опираясь на другие варианты: расширение поддержки Украины и нанесение ущерба экспорту российского оружия.

Как для России, так и для Ирана США могут продолжать применять адресные санкции, которые ограничивают возможности частных лиц, компаний и правительственных учреждений работать в западных финансовых структурах. Возможно, это и не сократит их возможности по добыче и экспорту нефти, но ограничит их возможности получать от этого более значительную прибыль. Если США намерены пойти на разрыв с Китаем, то было бы лучше сделать это путем постепенных и целенаправленных мер, таких как экспортный контроль и избирательные пошлинные барьеры совместно с союзниками, чтобы управлять процессом разрыва таким образом, чтобы это не привело к ценовым шокам для потребителей.

Санкции на нефть могут быть сохранены, но от представления о том, что они существенно изменят поведение Ирана или России необходимо отказаться. В то же время Вашингтону и его союзникам следует признать новую реальность — санкции изменили мировой нефтяной рынок, вынудив Иран и Россию сблизиться с Китаем, и теперь глобальные энергетические потоки направленыв геополитическое, а не коммерческое русло.