Госдепартаменту Байдена требуется перезагрузка

Общепризнано, что дипломатические институты Америки, и особенно Госдепартамент, испытывают нехватку ресурсов. Эта истина становится особенно заметной, если сравнить бюджеты Госдепартамента или Агентства США по международному развитию с объемами средств, выделяемых Министерству обороны или спецслужбам. И она оказывается еще более очевидной, если принять во внимание непомерные глобальные амбиции Америки. Известно также и то, что самым дефицитным ресурсом из всех является время президента и наиболее высокопоставленных чиновников кабинета, таких как госсекретарь Энтони Блинкен.

Если это действительно так, тогда почему же администрация Байдена решила уделить внимание второму «Саммиту за демократию»? На эту бесплодную болтовню потратили усилия не только президент США, госсекретарь и другие высокопоставленные чиновники. Организация подобного мероприятия «сжигает» сотни часов рабочего времени множества сотрудников — времени, которое можно было бы потратить на решение других проблем.

Я поднимаю этот вопрос, потому что, когда администрация Байдена пришла к власти, она пообещала поставить дипломатию в центр внешней политики Соединенных Штатов. Однако за два с половиной года ей удалось достичь относительно скромных успехов в дипломатической сфере. Положительным моментом является то, что союзникам США гораздо комфортнее вести дела с Байденом и Блинкеном, нежели с бывшим президентом Дональдом Трампом и экс-госсекретарем Майком Помпео, так что они готовы простить некоторые ошибки нынешнему правительству (например, совершенно неуместное пренебрежительное отношение к французам в момент заключения сделки о поставках подводных лодок в Австралию в рамках объединения AUKUS). Но, если не считать немного улучшившегося общего впечатления, дипломатические достижения администрации Байдена оказались весьма скудными.

Отчасти проблема заключается в том, что сейчас Белый дом формулирует внешнюю политику США в терминах «демократия против автократии». Я люблю демократию так же, как и многие другие, и больше, чем некоторые. Однако для американской дипломатии эта дихотомия создает проблемы, а не решает их. Она совершенно не помогает Соединенным Штатам более эффективно работать с автократическими правительствами, число которых превосходит количество мировых демократий и помощь которых может оказаться чрезвычайно ценной теперь, когда соперничество крупных держав усиливается. Эта дихотомия оборачивается тем, что сегодня в адрес Соединенных Штатов все чаще звучат обвинения в лицемерии, и это не помогает мотивировать демократических союзников Вашингтона. Показательным примером в этом смысле служит тот факт, что европейские лидеры продолжают посещать Пекин, чтобы защитить свои экономические интересы в отношениях с автократическим, по мнению демократической Америки, Китаем. Подобное поведение идет вразрез с шаблоном «демократия против автократии».

Между тем другие важнейшие пункты повестки администрации Байдена до сих пор не реализованы. Вступив в должность, президент пообещал возобновить участие Соединенных Штатов в иранской ядерной сделке, из которой его предшественник по глупости вышел. Но, пока Байден колебался и медлил, позиция Тегерана ужесточилась, и теперь уже ясно, что никакой новой ядерной сделки в ближайшее время не предвидится. Во что это вылилось? Сейчас Иран как никогда прежде близок к тому, чтобы создать ядерное оружие, что повышает риск войны на Ближнем Востоке — войны, которая не нужна ни Америке, ни остальному миру.

Ситуацию усугубляет еще и то, что Байден и Блинкен неоднократно терпели унижения от своих союзников с Ближнего Востока. Правительство Египта регулярно игнорирует беспокойство США по поводу нарушений прав человека, при этом продолжая беззастенчиво принимать американскую экономическую помощь. Байден отказался от своего предвыборного обещания сделать из Саудовской Аравии «изгоя» — в качестве наказания за убийство журналиста-диссидента Джамаля Хашогги. Эпизод «кулачного рукопожатия» Байдена и Мухаммеда ибн Салмана не убедил саудовцев в необходимости поспособствовать снижению цен на энергоносители или оказать давление на Москву после начала ее специальной военной операции на Украине. Что еще больше пугает: саудовцы продолжают сближаться с председателем КНР Си Цзиньпином. Буквально на этой неделе саудовская компания Saudi Aramco объявила о двух новых инвестиционных сделках с Китаем, связанных с нефтью (включая строительство нефтеперерабатывающего завода), и именно Пекин — а не Вашингтон — способствовал недавней разрядке в отношениях между Эр-Риядом и Тегераном. Я не виню ни китайцев, ни саудовцев за то, что они действуют в собственных интересах, однако мне трудно рассматривать это как триумф американской дипломатии.

Байден и Блинкен не несут непосредственной ответственности за текущий кризис в отношениях между Соединенными Штатами и Израилем — во многом причиной тому стал проект «судебной реформы», выдвинутый премьер-министром Беньямином Нетаньяху, — однако их излишне терпимое отношение к Тель-Авиву, скорее всего, и убедило Нетаньяху в том, что это сойдет ему с рук. Байден и Блинкен с самого начала старательно обхаживали Израиль: они не отменили решение Трампа о переносе посольства США в Иерусалим, не выполнили неоднократно звучавшие обещания вновь открыть консульство для палестинцев и выступили с привычными мягкими выражениями «озабоченности» в связи с продолжающимися попытками Израиля оккупировать Западный берег. Вместо того чтобы постараться дистанцировать Соединенные Штаты от все более тревожного поведения Нетаньяху, Байден и Блинкен продолжали повторять заезженные клише о «нерушимой» приверженности Соединенных Штатов такому «мифическому существу», как двухгосударственное решение по палестино-израильскому конфликту. Неудивительно, что Нетаньяху решил, что он может продолжить свое возмутительное наступление на демократию, не рискуя при этом лишиться поддержки Соединенных Штатов. Поэтому, когда ранее на этой неделе Байден наконец выступил с мягкой критикой, Нетаньяху немедленно отреагировал, заявив, что Тегеран будет принимать решения самостоятельно. Вот какое дипломатическое влияние может принести вам безоговорочная поддержка.

Между тем роль Соединенных Штатов в качестве глобального миротворца, очевидно, постепенно уменьшается. Страна, у которой прежде одним из важнейших приоритетов был контроль над вооружениями и которая выступала в роли посредника при заключении мирного договора между Египтом и Израилем, при подписании Белфастского соглашения, а также в окончании Балканских войн, сегодня заинтересована не столько в том, чтобы положить конец вооруженным столкновениям, сколько в том, чтобы помочь выбранной ей стороне победить, — даже если это повлечет за собой еще больше смертей и разрушений, а также риск эскалации в дальнейшем. Как на прошлой неделе отметила Трита Парси (Trita Parsi) из Института Куинси, «по всей видимости, Америка уже отказалась от принципов честного миротворчества: сегодня наши лидеры призывают помочь „нашей“ стороне конфликта и продвинуть наши собственные позиции, вместо того чтобы добиваться установления прочного мира».

Американская дипломатия не в состоянии достичь своих целей и в отношении Китая. Мантру администрации касательно ее взаимоотношений с Пекином в 2021 году сформулировал Блинкен, который сказал, что Соединенные Штаты «будут соперничать, когда это следует делать, будут сотрудничать, когда смогут, и будут враждовать, когда это станет необходимым».

Однако теперь на первый план вышли первая и третья составляющие этого плана, а вот попытки найти точки соприкосновения и управлять ходом все более напряженного соперничества в области безопасности становятся все более редкими и непоследовательными. Отчасти вина за это лежит на Пекине, однако мы видим крайне мало признаков креативного подхода к вопросу о том, как можно управлять этими критически важными двусторонними отношениями и как можно их улучшить.

Разумеется, не все новости так плохи. В частности, усилия Соединенных Штатов по укреплению отношений с имеющимися партнерами, такими как Япония и Австралия, увенчались успехом, чему в немалой степени способствовала необдуманная напористость Китая. Но более широкие усилия администрации Байдена, направленные на ослабление Пекина путем введения экспортного контроля в области чипов и путем субсидирования американской цифровой промышленности, обернулись для этих самых партнеров значительными затратами, при этом усилив опасения азиатских стран по поводу возможного столкновения рядом с их границами в дальнейшем. Кроме того, администрация Байдена не сумела разработать эффективную тактику противодействия растущему экономическому влиянию Китая в Индо-Тихоокеанском регионе. Байден не виноват в необдуманном решении Трампа отказаться от Транстихоокеанского партнерства в 2017 году, однако его «заменитель», предложенный действующей администраций, — Индо-Тихоокеанская экономическая структура (Indo-Pacific Economic Framework), которую наконец запустили в прошлом году, — многими в Азии рассматривается как нечто малозначимое.

Одним из первых дипломатических успехов администрации Байдена стала попытка министра финансов Джанет Йеллен заключить многостороннее соглашение о глобальном минимальном налоге для многонациональных корпораций (и тем самым помешать им уклоняться от уплаты налогов, декларируя прибыль в офшорных зонах с низкими налогами). Отличная работа, Йеллен. Однако сейчас это предложение покрывается пылью в конгрессе и вполне может никогда не вступить в силу. Между тем относительно успешные внутренние инициативы администрации, в первую очередь Закон о снижении инфляции, спровоцировали серьезные трения между Соединенными Штатами и их союзниками, которые рассматривают эти меры как попытки способствовать развитию американской промышленности в ущерб им.

Подождите минутку, скажете вы. А как насчет той решающей роли, которую американская дипломатия сыграла в организации ответа Запада на российскую специальную операцию на Украине, не говоря уже о голосованиях в Генассамблее ООН? Разве это не доказывает, что Америка вернулась и ее дипломаты выполняют свою работу с непревзойденным мастерством?

И да, и нет. С одной стороны, Байден и его сторонники организовали скоординированную реакцию Запада на действия России, а это очень нелегко. Однако эта история пока не завершилась, и конечный результат этих усилий пока неизвестен. Жестокая реальность заключается в том, что, если затяжной военный конфликт завершится тем, что Россия установит контроль над частью или всем Донбассом, численность населения Украины сильно сократится и она сильно пострадает в результате боевых действий, это вряд ли будет выглядеть как грандиозное внешнеполитическое достижение. Мы все надеемся, что этого не произойдет, однако исключать такой исход однозначно нельзя.

Печальная правда заключается в том, что администрация Байдена проделала отличную работу, реагируя на проблема, которую она сама же отчасти и создала. Украинский конфликт начал разгораться задолго до инаугурации действующего президента, но ни Байден, ни Блинкен не смогли предугадать, что конфронтация грянет так скоро. Они не поняли, что Россия рассматривает тенденции на Украине как экзистенциальную угрозу, и они не сделали все возможное, чтобы предотвратить боевые действия.

Бывшие и действующие американские чиновники изо всех сил отрицали, что политика Соединенных Штатов и Запада в целом сыграла хотя бы какую-то роль в начале этой трагедии. Однако достаточно объективно проанализировать обстоятельства — как это недавно сделал британский историк Джеффри Робертс (Geoffrey Roberts) в Журнале военных и стратегических исследований (Journal of Military and Strategic Studies), — как все становится на свои места. Как я уже писал ранее, Запад далеко не невинен.

Вероятно, мы никогда не узнаем, можно ли было избежать боевых действий, если бы Соединенные Штаты и их европейские союзники предприняли более серьезные и творческие попытки отреагировать на опасения России относительно безопасности и прекратили бы настаивать на том, что однажды Украина обязательно станет членом НАТО. Я вовсе не снимаю с России ответственность за начало превентивной военной кампании. Но, если задуматься о последствиях этого конфликта для мира — и в первую очередь для Украины, — неспособность Соединенных Штатов сделать все возможное, чтобы предотвратить его, заслуживает более тщательного критического анализа, чем нам предлагали до сих пор.

Справедливости ради стоит сказать, что разочаровывающие результаты работы американских дипломатов — это не полностью их вина. Поскольку глобальные амбиции Соединенных Штатов настолько масштабны, многие проблемы попросту не получают должного внимания, не говоря уже о времени, энергии и приверженности со стороны людей, находящихся на самом верху. И, чем шире и масштабнее цели Вашингтона, тем сложнее становится находить баланс между ними и необходимостью придерживаться четкого и последовательного списка ключевых приоритетов. Это одна из множества причин, по которым некоторые их нас активно призывают к более выраженной сдержанности во внешней политике Соединенных Штатов: она будет более успешной, если они будут меньше распылять энергию, но при этом эффективнее работать над реализацией важнейших интересов.

Что вновь возвращает меня к теме «Саммита за демократию». Даже если не обращать внимания на непоследовательность в отборе участников и на впечатление, которое производят отдельные несовершенные демократии (Франция, Израиль, Бразилия, Индия, Соединенные Штаты и так далее), собравшиеся вместе с целью прославления достоинств демократии, остается неясным, что именно можно получить в результате этого мероприятия. Первый такой саммит не помог обратить вспять тенденции, которые набирали обороты в течение почти двух десятилетий, и это заставляет задуматься, чего именно участникам удастся добиться по итогам второй встречи. Собирать влиятельных чиновников имеет смысл только в том случае, если они сумеют достичь каких-то существенных и осязаемых результатов, и именно поэтому Бреттон-Вудскую конференцию 1944 года, Мадридскую конференцию 1991 года и Парижскую климатическую конференцию 2015 года действительно имело смысл проводить. Вспомните также четыре ядерных саммита, которые организовала администрация Обамы и которые принесли ощутимые результаты, — в том числе различные соглашения по улучшению условий хранения ядерных материалов во всем мире и по сокращению имеющихся запасов ядерных материалов, — хотя те саммиты не позволили достичь всех первоначальных целей американской администрации до единой.

Насколько я могу судить, саммиты за демократию не позволят добиться даже таких скромных результатов. Очередная болтовня не поможет улучшить будущее демократии, поскольку оно будет зависеть о того, способны ли демократические страны достигать более ощутимых успехов для своих граждан внутри границ и за рубежом. Успех требует очень много работы, а даже у самых богатых демократий запасы времени и ресурсов ограничены. Именно поэтому я надеюсь, что второй «Саммит за демократию» станет последним.