США нужна революция политики санкций

На протяжении более трех десятилетий экономические санкции против противников Америки были важнейшим элементом нашей внешней политики. К сожалению, все больше данных свидетельствует о том, в последнее время наши санкции слишком часто оказываются плохо продуманными, и так же плохо применяются.

К сожалению, мы у себя в Соединенных Штатах не смогли понять, что целевые объекты наших санкций коварны и изобретательны, и они умело и изворотливо придумывают хитрые способы обхода санкций и смягчения их негативных для себя последствий. Мы обычно удовлетворялись своими санкциями как проявлением нашей "добродетели", а не как реальной экономической войной. Поэтому неудивительно, что такие санкции часто оказываются лишь слабо эффективными или, что еще хуже, являются самообманом.

Совсем недавно было обнаружено, что иранские беспилотники содержат огромное количество американских и других западных компонентов, включая сложные элементы в системах наведения и двигательных установках.

Задействованные здесь санкции и экспортный контроль не касаются иранских программ создания ядерного оружия и баллистических ракет. Но надежная модель противодействия Тегерана санкциям, связанным с беспилотниками, предполагает, что успех в срыве наших усилий одним объектом санкций легко достижим и другими их объектами.

Другие имеющиеся примеры провала санкций включают ситуацию с продажей Ираном все большего количества нефти в мире, особенно в Китай, из-за слабого правоприменения санкций Соединенными Штатами. Это также проявляется в отсутствии у венесуэльцев эффективных возможностей для свержения авторитарного режима Мадуро из-за непоследовательности в американской политике. Еще один пример – это неспособность поставить Россию на колени в отместку за ее действия против Украины. Здесь же и неудача с прекращением ядерных и ракетных программ Северной Кореи.

Эти и другие случаи иллюстрируют необходимость "культурной революции" в американской политике санкций в новых условиях, когда мы сталкиваемся с такими противниками, как Китай, которые являются крупными экономическими державами и представляют большую угрозу. Неспособность действовать сейчас может повредить нам позже.

В 1919 году Вудро Вильсон, искавший альтернативы военным действиям и самый активный сторонник применения Америкой санкций, назвал их "рукой на горле нарушившей правила нации" и "мирным и молчаливым, но смертельным средством", которое "не будет порождать смерти за пределами бойкотируемой нации", но которое будет оказывать на нее мощное давление, чему, "по моему мнению, ни одна современная нация не может сопротивляться". Вильсон предлагал вести экономическую войну, а не красоваться своими добродетелями.

Однако сегодня лица, принимающие решения в Вашингтоне, часто подрывают свои собственные усилия. Одной из распространенных ошибок является применение "умных" или "адресных" санкций, а не широких и масштабных мер. К сожалению, чем санкции уже, тем легче их обойти.

Например, при администрации Джорджа Буша-младшего определенные китайские компании, в отношении которых были введены санкции за продажу компонентов ракет Пакистану, принимали меры по их обходу, такие как изменение своих названий или создание небольших филиалов, тем самым легко уклоняясь от рестрикций. Эта проблема остается распространенной и сегодня.

Гораздо лучше применить максимально широкие санкции, такие как резолюция 661 Совета Безопасности после вторжения Ирака в Кувейт в 1990 году, провозглашающая, что члены Организации Объединенных Наций "должны предотвращать ввоз на свою территорию всех товаров и продуктов, происходящих из Ирака" (или Кувейта после даты вторжения). Здесь нет двусмысленности или места для творческой интерпретации.

Другой недостаток, к сожалению, типичный как для американских, так и для европейских санкций, заключается в длительных задержках во вступлении санкций в силу. После того, как президент Трамп вышел из ядерной сделки с Ираном 2015 года и объявил о возобновлении антииранских санкций, большинство ограничений не вступали в силу в течение шести месяцев. В ответ на военную спецоперацию России на Украине, начавшуюся еще в феврале нынешнего года, европейцы объявили полный запрет на импорт российской нефти и природного газа, однако эти широко распиаренные санкции вступают в силу только сейчас, почти год спустя.

Аналогичным образом, схема ограничения цен на экспортируемую российскую нефть, предложенная Байденом, оказывается весьма противоречивой, пытаясь одновременно сократить ее экспорт Россией, но в то же время разрешать его при определенных уровнях стоимости, чтобы избежать роста мировых цен на нефть. Вы не можете иметь одновременно и одно, и другое.

Аргументом в пользу задержек в применении санкций и других послаблений является то, что предприятиям, пострадавшим от них, нужно время, чтобы приспособиться. Вместо этого такие льготные периоды зачастую становятся большими подарками для объектов санкций, спешно использующих время до вступления ограничений в силу, чтобы заключить как можно больше сделок, а также подготовить более долгоиграющие механизмы уклонения и сокрытия.

Хуже того, чтобы избежать обвинений в "сверхжесткости", вашингтонская бюрократия зачастую сопровождает свои санкции пояснениями, которые представляют собой ничто иное, как "дорожные карты" для нарушителей санкций по их обходу.

Практика искусственного "старения" действующих контрактов, позволяющая пострадавшим компаниям выйти из существующих соглашений, еще имеет какой-то смысл. Но вот для защиты фирм от потенциальных будущих санкций никаких веских причин нет. Ведь на деле редко бывает так, что растущая политическая или экономическая напряженность в отношениях с иностранными государствами не дает времени предвидеть возрастающие риски и защититься от них, в том числе путем составления "защитительных контрактов". Политический риск — это издержки, с которыми приходится сталкиваться бизнесу в нашем неидеальном мире.

Возможно, гораздо важнее то, что государственный департамент, министерство финансов и торговли, которые вводят санкции и экспортный контроль, просто недостаточно агрессивны. Реальный опыт и экономическая теория общественного выбора подтверждают, что у государственных бюрократий есть своя собственная культура, крайне устойчивая к изменениям и внешнему руководству.

Более того, во многих случаях, особенно в отношении финансовых учреждений, наша администрация полагается на их способность к самопринуждению, которое еще как-то действует у наших отечественных фирм, но практически не работает у "теневых" операторов за границей.

Ресурсы наших правоохранительных органов также ограничены. Несмотря на желание многих санкционных чиновников быть более жесткими, у них просто не хватает для этого средств. Более того, силовики погребены в бюрократической культуре своих агентства, которая вряд ли известна поощрением быстрого и решительного поведения и которая не вознаграждает "бойцов экономического фронта", которых часто считают изгоями, лишь создающими проблемы.

Нам нужно серьезно подумать о перераспределении ответственности за выявление нарушений санкций и исполнение соответствующих наказание или ответных мер за это, на агентства с хорошей бюрократической культурой, подходящей для реальной экономической войны. Наиболее вероятными альтернативами для жесткого обеспечения соблюдения санкций могут быть министерства обороны или юстиции. Правосудие обладает следственными и правоприменительными возможностями, но мы также должны остерегаться чрезмерно юридического толкования санкций. Целью является широкое наказание противников, а не доказывание в судебном порядке отдельных нарушений сверх разумных пределов до полного оправдания мер наказания или возмездия.

В качестве альтернативы Минобороны могло бы создать "Экономическое командование" под руководством гражданских лиц, параллельно существующему Киберкомандованию, Европейскому командованию и т.п. Военные уже осуществляли меры по обеспечению соблюдения санкций, в том числе реализовывали Инициативы Джорджа Буша по вопросам распространения в части, связанной с Ираком, в соответствии с резолюцией 665 Совета Безопасности, санкционировавшей "такие меры, соответствующие конкретным обстоятельствам, которые могут быть необходимы… для прекращения всех входящих и исходящих морских перевозок" во исполнение Резолюции 661. Это реальное правоприменение, которое мы можем предпринять в одностороннем порядке в рамках существующей Конституции и законных норм.

Новый состав Конгресса должен тщательно рассмотреть эти вопросы в течение следующих двух лет. А кандидаты в президенты 2024 года должны будут тщательно обсуждать их в своих предвыборных повестках.