Может ли Запад гарантировать безопасность Украины?

В то время как администрация Трампа занимается поиском путей установления мира на Украине, одним из главных вопросов, требующих решения, является обеспечение будущих гарантий безопасности для Украины в рамках любой сделки.

При рассмотрении этого вопроса поступили предложения о создании многонациональных боевых единиц, в частности европейских, которые будут развернуты на территории Украины. Иногда их называют миротворческими силами. Этот термин использовал и Кир Стармер, говоря о возможной отправке британских миротворцев на Украину. В других странах их называют силой сдерживания или войсками прикрытия, хотя это совершенно разные понятия.

Эти идеи выносились лишь на предварительное обсуждение, поэтому можно ожидать некоторой расплывчатости формулировок. Но эти нюансы имеют значение, поскольку могут ввести в заблуждение относительно масштаба прилагаемых усилий. Можно ли действительно "гарантировать" безопасность? Нужно ли "сохранять" мир? Гарантии безопасности могут иметь различные формы; некоторые будут восприняты более серьезно, чем другие.

Было бы полезно внести некоторую ясность в дискуссию, раскрыв эти концепции и связав их с текущей ситуацией на Украине. Все предложения поднимают концептуальные и практические проблемы, особенно когда они тесно связаны с прекращением огня. Европейцам действительно нужно подумать, как они могут оказать Украине большую поддержку в будущем как в контексте продолжения военных действий, так и их завершения.

Гарантии безопасности — это способ заверить уязвимые государства в том, что другие страны придут им на помощь в случае нападения "соседних агрессоров". Мы надеемся, что такие гарантии отпугнут потенциальных "агрессоров". Золотым стандартом остается 5-я статья Устава НАТО от 1949 года, которая гласит: "Договаривающиеся стороны соглашаются с тем, что вооруженное нападение на одну или несколько из них в Европе или Северной Америке будет рассматриваться как нападение на них в целом и, следовательно, соглашаются с тем, что в случае, если подобное вооруженное нападение будет иметь место, каждая из них, в порядке осуществления права на индивидуальную или коллективную самооборону, признаваемого Статьей 51 Устава Организации Объединенных Наций, окажет помощь Договаривающейся стороне, подвергшейся или Договаривающимся сторонам, подвергшимся подобному нападению, путем немедленного осуществления такого индивидуального или совместного действия, которое сочтет необходимым, включая применение вооруженной силы с целью восстановления и поддержания безопасности Североатлантического региона".

5-я статья Устава НАТО применялась всего один раз: после теракта, осуществлённого "Аль-Каидой"* 11 сентября 2001 года в Соединенных Штатах. Это был важный акт солидарности, но он мало что изменил в военных раскладах того времени. Враг был коварен, но это не была другая сверхдержава с полным набором военных возможностей.

Хотя обязательство звучит твердо и ни одному из членов НАТО в нем не было отказано, оно не подразумевает никаких автоматических военных действий в случае какого-то инцидента. Кроме того, есть важная оговорка о том, что союзник будет действовать так, как "сочтет необходимым", и, конечно же, он может счесть необходимым вообще ничего не делать. В принципе можно было бы указать, чего конкретно следует ожидать в случае военного конфликта, но крупные державы не любят загонять себя в рамки жестких обязательств. У них всегда есть пространство для маневра.

Это неудивительно. Одно дело — ринуться на помощь стране, ставшей жертвой открытой агрессии, и совсем другое — поддержать ту, которая ведет себя безответственно или находится в таком тяжелом положении, что ее невозможно спасти. Даже если полная поддержка оправдана и существуют реальные военные варианты, такое развитие событий может показаться слишком рискованным и не получить одобрение общественности. Тем не менее, если гарантии безопасности были предоставлены, а затем нарушены, то это обойдется дорогой ценой, поскольку снизит доверие к аналогичным обязательствам. Есть риск, что это будет воспринято как "большое предательство" с обязательными отсылками на Мюнхенское соглашение и раздел Чехословакии в 1938 году. Попытка России подражать НАТО с помощью создания Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) потерпела неудачу, поскольку ее члены регулярно чувствуют, что Россия их подводит. Исключение — Белоруссия. Но стоит отметить, что никто из стран ОДКБ не поддержал специальную военную операцию (СВО) России на Украине.

У гарантий безопасности есть две составляющие: государство(а), которое(ые) гарантирует(ют) безопасность, и государство(а), которое(ые) сдерживают. Важнейшим критерием является сдерживание, поскольку именно в этом заключается основная цель гарантий безопасности. Потенциальный агрессор знает, что после начала атаки его жертве немедленно придут на помощь другие, возможно более крупные государства. Поскольку точные обстоятельства, когда может возникнуть такая "проверка", не могут быть известны заранее, неизбежно будет существовать неопределенность насчет того, будет ли она пройдена. Но потенциальный противник не посмеет полностью проигнорировать угрозы в рамках сдерживания. Даже если вероятность того, что гарант будет противостоять угрозе, кажется низкой, последствия, если он это сделает, могут быть очень серьезными. Поэтому риск может оказаться неоправданным. До сих пор Россия старалась не провоцировать НАТО на использование 5-й статьи. Менее серьезные угрозы, например всеобщее порицание и экономические санкции, с большей вероятностью будут реализованы, но с меньшей вероятностью будут действовать как сдерживающий фактор, что и произошло в случае с Россией.

Страна, получающая гарантии безопасности, не знает, во сколько ей это обойдется. Ей может показаться, что гарантии работают, но, как и в случае со всеми сдерживающими факторами, видимость может быть обманчивой. Отсутствие актов агрессии не обязательно свидетельствует об эффективности сдерживающего фактора. Потенциальный агрессор может бездействовать по самым разным причинам: от простого нежелания до ожидания подходящего момента для нападения. Таким образом, "проверка" может наступить, если вообще наступит, через много лет после выдачи гарантий безопасности. Будет ли обещание, данное одним правительством, выполнено другим при совершенно иных обстоятельствах? Как и в случае с любыми другими гарантиями, всегда можно найти лазейку, чтобы их не выполнять.

Вот почему первой "проверкой" является не сдерживание, а гарантии. В свете неопределенности, присущей любой гарантии, можно ли на нее положиться? К сожалению, у уязвимых государств нет иного выбора, кроме как сохранять спокойствие. Им могут наобещать с три короба, но это всё равно лучше, чем ничего. Как показывает история НАТО, союзники будут жить в условиях неопределенности, постоянно требуя больше заверений и более явной демонстрации поддержки.

У Украины больше оснований скептически относиться к гарантиям безопасности, чем у других стран, потому что в прошлом ее уже подводили. В 1994 году Киев отказался от ядерного арсенала, унаследованного от Советского Союза (который в то время был довольно бесполезен, поскольку не контролировался властями Украины и у них не было ресурсов, чтобы превратить его в устойчивую силу). Согласно Будапештскому меморандуму, помимо финансового пакета поддержки, Киев получил бонус в виде обязательства от США, Великобритании, России, Франции и Китая "уважать независимость, суверенитет и существующие границы Украины". Это означало отказ от угрозы применения силы или экономического принуждения, а также предоставление помощи, "если Украина станет жертвой акта агрессии или объектом угрозы агрессии, в которой используется ядерное оружие".

Кажется, что всё предельно ясно. Однако, когда 20 лет спустя Крым воссоединился с Россией, одной из сторон Будапештского меморандума, другие стороны лишь выразили свое недовольство и ввели ограниченные экономические санкции. Когда президента РФ Владимира Путина попросили прокомментировать нарушение украинского суверенитета, он сослался на антиконституционный переворот, заявив: "Возникает новое государство, а с этим государством и в отношении этого государства мы никаких обязывающих документов не подписывали". Позже министр иностранных дел России Сергей Лавров привел другой аргумент, заявив, что "Будапештский меморандум содержит одно-единственное обязательство: не применять против Украины ядерное оружие. Никто не угрожал применить ядерное оружие против Украины".

Что касается отсутствия решительного ответа со стороны США и Великобритании, то это соответствует формулировке меморандума, в которой речь шла о заверениях, а не о гарантиях. Может показаться, что между этими словами нет никакой разницы, но заверения не подразумевают применение военной силы. И тут возник вопрос: смог бы сенат США ратифицировать более жесткую формулировку?

Это объясняет, почему на этот раз Киев хочет получить более надежные обязательства. По мнению президента Украины Владимира Зеленского, этого можно добиться только путем вступления Украины в НАТО. И дело не только в 5-й статье. Украина станет частью большой организации коллективной безопасности, имеющей интегрированное военное командование, где государства будут обмениваться стандартами и совместно работать над проектами, связанными с оснащением армии, планированием строительства и развития вооруженных сил, закупками вооружений и военными учениями.

Украина мечтала вступить в НАТО с начала 2000-х годов, но после саммита в Бухаресте в 2008 году этот вопрос отошел на второй план. Благодаря "чёрному компромиссу" между канцлером Германии Ангелой Меркель и президентом США Джорджем Бушем-младшим двери для вступления Украины в НАТО оставались открытыми, но никаких реальных шагов в этом направлении сделано не было. Хотя Киев был разочарован подходом союзников, сама возможность вступления Украины в НАТО дала Путину предлог для начала специальной военной операции в феврале 2022 года. Одним из аргументов стало то, что Украина в качестве полноправного члена НАТО могла бы начать военную операцию по возвращению Крыма и разгрому пророссийских анклавов в Донецкой и Луганской областях, активизировав пятую статью и получив активную поддержку от остальных членов альянса. Пятая статья, конечно, так не работает. Её принцип заключается в том, что нападение на одного воспринимается как нападение на всех, а не в том, что нападение одного превращается в нападение всех.

Украина подала официальную заявку на вступление в НАТО 30 сентября 2022 года. Это было встречено с пониманием, но, когда летом 2023 года эта заявка была рассмотрена, Зеленский снова остался разочарован. "Я не думаю, что в НАТО есть единодушная позиция по поводу того, стоит ли приглашать Украину в семью стран НАТО сейчас, в разгар конфликта", — отметил Джо Байден. В окончательной редакции декларации по вопросу приема Украины в НАТО говорится, что альянс "будет в состоянии направить приглашение Украине присоединиться к альянсу, когда союзники согласятся и условия будут выполнены", и что "безопасность Украины имеет большое значение для союзников и Североатлантического альянса".

Зеленский заявляет, что готов к мирным переговорам, но только в обмен на членство в НАТО. Украина хочет получить гарантии безопасности, что Россия не решится атаковать снова, как только ей удастся перевести дух и восстановить силы. С этой позицией согласен и генеральный секретарь НАТО Марк Рютте. "Наше внимание должно быть сосредоточено на том, чтобы привести Украину в наиболее выгодное положение к моменту, когда начнутся мирные переговоры. И когда они закончатся, мы должны убедиться, что мир, которого мы коллективно добивались, является устойчивым и никогда, никогда больше не будет поставлен под сомнение", — заявил он на панельном заседании в Давосе.

Это высказывание вызвало незамедлительную реакцию со стороны спецпредставителя президента США Дональда Трампа по особым поручениям Ричарда Гренелла. "Вы столкнетесь с огромным противодействием в Америке, если генеральный секретарь НАТО будет говорить о присоединении Украины к альянсу. Именно американский народ платит за оборону. Вы не можете просить американский народ расширить зонтик НАТО, когда нынешние члены не вносят свой справедливый вклад", — заявил он.

Таким образом, этот вопрос тесно связан с известным убеждением Трампа, что союзники вкладываются недостаточно. Это будет влиять на любые трансатлантические отношения, по крайней мере до тех пор, пока европейцы существенно не увеличат свои расходы на оборону. Трамп также считает, что потенциальное членство Украины в НАТО послужило одной из ключевых причин начала СВО и что подобное обещание уничтожит все шансы на сделку. С учетом этого вступление Украины в НАТО на данный момент невозможно.

Соглашение о прекращении огня или мирный договор могли бы включать формулировки, гарантирующие безопасность Украины (и, вероятно, России тоже). Но они не будут восприняты всерьез в Киеве, учитывая то, с каким пренебрежением Москва отнеслась к подобным предложениям в прошлом. Уже есть много заявлений от НАТО и отдельно взятых стран, в которых подчеркивается важность безопасности Украины и объясняется, почему это имеет большое значение.

В настоящее время рассматривается вопрос о размещении европейского контингента на Украине, но с какой целью, пока неясно. Формулировка подразумевает три различные миссии.

Исторически сложилось так, что миротворческие силы, одетые в голубые каски и вооруженные исключительно для самообороны, вводятся для контроля за соблюдением режима прекращения огня. Миротворческий контингент Организации Объединенных Наций (ООН) обычно развертывается вдоль линии соприкосновения. Их задача — обеспечить разделение армий воюющих сторон и фиксировать любые нарушения режима прекращения огня. В данном случае их размещение представляется нецелесообразным. Линия соприкосновения протяженностью около 1300 километров потребует огромного количества миротворцев для ее патрулирования, и они будут рассредоточены неравномерно.

Не проблема узнать, что задумали русские. За стягиванием российских сил к границам Украины внимательно следили, и их наступление не осталось незамеченным. Для получения более точных разведданных о возможных передвижениях войск требуются дополнительные технические средства.

Кроме того, на момент начала СВО существовала миссия по наблюдению за российско-украинской границей, созданная Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Ее описывали как "беспристрастного наблюдателя международного сообщества на местах", якобы контролирующего соблюдение режима прекращения огня вдоль линии соприкосновения между пророссийскими анклавами в Донецкой и Луганской областях и остальной частью Украины. Это не возымело никакого эффекта.

Отправка миротворческих сил [на Украину] требует одобрения Совета Безопасности ООН, на которое Россия может наложить вето. Так что это не выход. Альтернативный путь — созвать Генеральную Ассамблею в соответствии с резолюцией "Единство ради мира", которая могла бы рекомендовать коллективные меры, включая введение миротворческого контингента, но это не будет иметь обязательной силы. Кроме того, миротворческие силы часто направляются из неприсоединившихся стран, что не успокоит Украину.

Более надежной альтернативой могут стать "войска прикрытия". Этот термин появился во времена холодной войны, когда союзные войска были размещены вблизи линии фронта на внутренней границе Германии. Их было недостаточно, чтобы остановить наступление сил ОВД, но пока они сражались с противником, война расширялась, и союзники активно включались в боевые действия. Это создавало реальный риск эскалации. Исходя из этого, важна не столько численность военного контингента, сколько сам факт их присутствия.

"Войска прикрытия" не должны иметь слишком большую численность. Небольшой контингент не обладает наступательным потенциалом и не будет рассматриваться Россией как провокация. Но это сработает только в том случае, если будет существовать связь между войсками на местах и более широкими возможностями, которые могут быть задействованы в случае возникновения опасности. Минимальным требованием для введения "войск прикрытия" когда-то было убийство одного американского солдата.

Сработает ли это без особых обстоятельств времен холодной войны? В анализе, проведенном в 2021 году Дэном Рейтером и Полом Поастом, говорится, что "гибель военнослужащих в бою не обязательно даст толчок для вмешательства с целью мести или защиты репутации страны", и что даже если ответная реакция всё же последует, "потенциальные нападающие могут нанести удар, чтобы создать сильную оборонительную позицию".

Рейтер и Поаст утверждают, что сдерживание лучше всего достигается с помощью значительного военного контингента, который может повлиять на баланс сил на местах. Это заставит агрессора задуматься о последствиях возобновления военных действий. НАТО никогда не чувствовало себя комфортно с "войсками поддержки". С 1960-х годов предпринимались попытки усилить обычные силы на передовой, чтобы убедить Москву, что вторжение не приведет к существенному результату.

Например, до начала СВО в 2022 году НАТО защищала свой восточный фланг с помощью "войск поддержки", но они не смогли успокоить страны Прибалтики и Польшу. Для сдерживания "будущей российской агрессии" были усилены силы союзников, развернутые в регионе. В 2023 году один из натовских чиновников назвал устаревшим стратегию с "войсками поддержки". В случае российского вторжения "первая битва станет решающей". Главная задача состоит в том, чтобы удерживать линию фронта до прибытия подкрепления. Таким образом, силы сдерживания будут наиболее предпочтительным вариантом, но и более серьезным с точки зрения численности и качества развернутых войск.

Зеленский ищет способ убедить Путина, что западные силы будут напрямую противостоять России, если она возобновит боевые действия. Выступая в Давосе, он попросил у Европы 200 000 миротворцев для обеспечения безопасности после завершения конфликта с Россией. "200 000 — это минимум. Это минимум, иначе это ничто", — сказал он. Это значительные силы, больше, чем текущая численность британской армии и чем силы, мобилизованные Россией в 2022 году. Это гораздо больше, чем численность сил, о которых сейчас ведутся разговоры.

Рассмотрение этого вопроса еще находится на предварительной стадии. Президент Франции Эммануэль Макрон поднял вопрос о развертывании европейских миротворческих сил еще год назад, но это было сделано в контексте укрепления украинской обороны, когда американцы приостановили военную помощь Киеву. Он говорил об учебной миссии, размещенной где-нибудь в западной части Украины, но так и не получил поддержки от своих партнеров. Макрон снова поднял этот вопрос в контексте американской мирной инициативы, и на этот раз ему таки улыбнулась удача.

Подробности на данный момент неясны. По имеющимся данным, ожидается, что в этой миссии примут участие четыре или пять европейских стран. Численность таких сил может составить около 40 000–50 000 военнослужащих. Но тут действует правило один к трем. Если, скажем, в общей сложности задействовано 45 000 человек, то развернутые силы составят не более 15 000 человек. Для развертывания 40 000 потребуется более 100 000 человек.

Но этот вариант поддерживает не только Франция и Великобритания. Министр обороны Германии настроен позитивно (хотя он может скоро покинуть свой пост), итальянцы выказывают осторожность, а поляки и вовсе реагируют скептически. Премьер-министр Польши Дональд Туск не исключил такой возможности, но заявил журналистам, что хочет "пресечь любые спекуляции" на эту тему. Министр иностранных дел Литвы Кястутис Будрис настроен более оптимистично. Турция — член НАТО, но ближе других к России. Москва можно воспринять размещение турецкого контингента на территории Украины как провокацию.

Любой сдерживающий эффект зависит от того, насколько хорошо он будет сочетаться с Вооруженными силами Украины (ВСУ), которые также необходимо будет усилить; какую передовую авиацию они смогут использовать, а также от такого, насколько сильно проявится "эффект спускового крючка".

Даже если удастся убедить достаточное количество европейских стран внести свой вклад в создание крупных сил, обладающих реальным потенциалом сдерживания, то всё равно остаются две серьезные проблемы.

Первая — роль Америки. Трамп не только исключит развертывание американских войск в потенциальной зоне боевых действий, но и откажется отправлять какие-либо дополнительные американские силы в Европу. Но если какие-то силы будут развернуты на Украине, то США не смогут остаться в стороне.

Давайте вспомним военное вмешательство сил международной коалиции в гражданскую войну в Ливии 2011 года, когда миссию по защите от режима Каддафи повстанцев, которых собирались уничтожить в Бенгази, возглавили Франция и Великобритания. (В итоге Каддафи был убит ливийскими повстанцами.) Проблема возникла, когда стало ясно, что операцию невозможно провести без существенной поддержки со стороны США. Президент США Барак Обама взял на себя роль "теневого лидера", санкционировавшего операцию, чтобы помочь своим союзникам выйти из этой неловкой ситуации. У европейцев просто нет "средств обеспечения" — систем, необходимых для переброски войск на позиции и их поддержки в ходе военной операции.

Даже если бы США хотели избежать каких-либо дополнительных обязательств, как только союзные войска будут вовлечены в более масштабную конфронтацию, Вашингтон не сможет остаться в стороне, если Россия нарушит условия соглашения, одобренного Трампом. Кроме того, не следует забывать о 5-й статье Устава НАТО.

Если убедить Украину, что ее будущая безопасность будет гарантирована развертыванием многонациональной миссии, то Зеленский пошел бы на уступки, а Трамп мог бы согласиться взять на себя некие обязательства.

Но это приводит ко второй проблеме. По тем же причинам, по которым Зеленский хочет разместить такие силы, Путин выступает против. В российском МИД назвали появление военных НАТО на Украине "категорически неприемлемым" и предупредили, что этот шаг грозит "неконтролируемой эскалацией". Лавров, хотя и отверг идею британско-европейской миротворческой миссии, не стал полностью исключать размещение неких миротворческих сил в традиционным смысле этого слова.

Маловероятно, что русские согласятся на размещение каких-либо сил, которые укрепят обороноспособность Украины. Но, безусловно, базовое соглашение о прекращении огня будет включать размещение того или иного миротворческого контингента. Размещение подобных сил после соглашения о прекращении огня поставит Европу под угрозу. Поэтому имеет смысл начать говорить о том, что можно сделать уже сейчас, особенно если прекращение огня не состоится. Необходимо обсудить, как поддержать Украину в условиях продолжающегося конфликта и как это сделать, если будет достигнуто соглашение о прекращении огня.

Несмотря на то, что есть много аргументов в пользу развертывания сил сдерживания, НАТО не горит желанием это делать, поскольку им вскоре придется сражаться на стороне Украины. Идея размещения учебных миссий на территории Украины, чтобы облегчить подготовку войск к предстоящим боевым действиям, становится всё более популярной. Но правительствам, выразившим желание предоставить войска, придется решить, как они будут реагировать, если их персонал окажется под ударом российских ракет. Есть и другие варианты, кроме размещения сухопутных войск, что довольно сложно с политической точки зрения и может привести к созданию полупостоянного гарнизона. Можно было бы развернуть военно-воздушные и военно-морские силы для защиты международного воздушного пространства и морских путей. В соглашении, заключенном между Великобританией и Украиной, были намеки на восстановление свободы судоходства в Азовском и Черном морях. Обеспечение доставки оружия и боеприпасов на Украину является важным рычагом давления на Россию, чтобы та завершила специальную военную операцию. Кроме того, это по-прежнему является ключевым фактором для сдерживания Москвы после завершения конфликта.

Важно помнить, что любая сделка и связанные с ней гарантии безопасности позволят вернуться к некоему подобию нормальной жизни. Украина, мечтающая оправиться от военного конфликта, хочет убедить бизнес инвестировать в украинскую экономику. Но сначала она должна продемонстрировать стабильность, чтобы привлечь капитал и получить страховку. Компании, готовые пойти на риск и открыть свои предприятия на Украине как в гражданских, так и в военных целях, должны быть уверены, что их бизнес будет находиться под надежной защитой.

До тех пор, пока существует вероятность заключения какой-либо сделки, вопрос о гарантиях безопасности никуда не денется, ​​и от европейцев будут ждать ответа. Идеальным вариантом было бы размещение крупных сил сдерживания. Но хуже всего, если европейские лидеры дадут расплывчатые обещания или возьмут на себя твердые обязательства, а затем их не выполнят. Поэтому важно реалистично оценивать возможные последствия. Нет смысла развертывать такие силы только для того, чтобы наблюдать и сообщать о любой будущей российской угрозе. Они должны представлять собой реальное препятствие. Между тем, еще многое предстоит сделать, чтобы помочь Украине стабилизировать линию фронта и устранить пробелы в ее возможностях. Это сделает прекращение огня более вероятным, а также укрепит слабый оборонный потенциал Европы на случай непредвиденных обстоятельств в будущем.