Что несет миру протекционистский разворот Америки

Перенесемся на мгновение в прошлое, а именно в 2016 год. Торговый представитель Соединенных Штатов Майкл Фроман (Michael Froman) выступает с призывом к действию. Американские рабочие и бизнес конкурируют с фирмами, которые получают субсидии и другие льготы от своих правительств. "Вопрос в том, — говорит он, — что нам с этим делать: принять статус-кво или постараться его изменить?" В соответствии с многолетней торговой политикой страны, Фроман ратует за второй вариант, то есть попытку отменить субсидии, вредящие американским экспортерам и затрудняющие мировую торговлю.

Теперь вернемся в настоящее — и тут же с размаху влетим в кирпичную стену реальности. Ответ Америки на вопрос Фромана оказался диаметрально противоположным: вместо того, чтобы убедить другие страны урезать субсидирование, администрация Байдена беззастенчиво сфокусировалась на создании собственной архитектуры дотаций с обязательным использованием местных комплектующих и материалов, чему американские чиновники раньше противились. Благодаря принятому в прошлом году эпохальному закону правительство готово в течение следующего десятилетия потратить более триллиона долларов на полупроводники, возобновляемые источники энергии и другие "зеленые" технологии. Некоторые новые правила вступили в силу первого января, и чиновники уже озадачились вопросом распределения этих средств.

В Вашингтоне многие считают новый подход разумным и единственным способом защитить промышленную базу США, отразить вызов со стороны преуспевающего Китая и переориентировать экономику на экологичный рост. Союзники видят в этом существенный сдвиг. Страна, которую они считают опорой мира открытой торговли, вдруг берет и шагает навстречу протекционизму. Теперь им нужно решить, стоит ли вышибать клин клином, наращивая собственные субсидии в противовес американским. Потенциальная глобальная гонка субсидий чревата разрушением международной торговой системы, более высокими издержками для потребителей, дополнительными препятствиями для инноваций и новыми угрозами политическому сотрудничеству.

Первая значительная брешь в американской приверженности свободной торговле появилось после введения Дональдом Трампом тарифов на товары со всего мира. В некотором смысле, однако, куда больше неприятностей причиняет именно нынешняя, вторая брешь в виде увеличения субсидий. "Свободная торговля умерла, — такова резкая оценка высокопоставленного азиатского дипломата в Вашингтоне. — Это базовая теория любой игры. Если одна сторона нарушает правила, другие вскоре поступят так же. Но больше всего можно потерять, стоя на месте".

Субсидии хоть и стали неотъемлемой частью экономического ландшафта Америки, новые планы примечательны как масштабом, так и ориентированностью на сами Штаты. Установить их точный объем нереально, поскольку предоставляться они будут в основном в виде налоговых льгот, причем в зависимости от объема производства конкретной компании. Совокупный эффект будет колоссален в любом случае. Если в течение следующего десятилетия объем государственных инвестиций достигнет 100 миллиардов долларов в год, как многие ожидают, это примерно вдвое превысит субсидии в десятилетие до пандемии. Банк Credit Suisse, например, считает, что к концу 2020-х американские солнечные панели могут стать самыми дешевыми в мире.

Сторонники свободной торговли не одобряют саму идею субсидирования, ведь это искусственно удешевляет произведенные в какой-то одной стране товары, понижая тем самым экономическую эффективность. А новые американские субсидии вызывают еще больше недовольства, поскольку в ряде случаев требуют соответствия получателей требованиям местного производства. Чтобы вам одобрили кредит на 7,5 тысяч долларов на покупку электромобиля, нужно выбрать либо полностью собранный в Северной Америке, либо тот, чьи аккумуляторные компоненты произведены в США хотя бы наполовину. Для ветровых, солнечных и геотермальных проектов размер субсидий будет зависеть от использования стали и чугуна отечественного производства. Это касается также половины производимых ими компонентов и еще многого другого.

Протекционистский разворот США имеет солидный список мотивов, начиная с роста могущества Китая. Американские лидеры когда-то верили, что смогут заставить Пекин обуздать худший из проводимых им промышленных курсов. Однако эти надежды рухнули, уступив место убежденности в том, что во избежание зависимости от конкурента в области инноваций Америке нужна собственная промышленная политика. Ее усилили опасения по поводу сбоев в цепочках поставок в самом начале пандемии коронавируса, равно как и желание увеличить количество рабочих мест для представителей среднего класса. Еще одна причина заключается в изменении климата — ожидается, что расходы на возобновляемые источники энергии повлекут резкое сокращение углеродосодержащих выбросов в США.

Экономическое мышление в основе этой логики носит весьма сомнительный характер, но политический импульс при этом неотвратим. Возникает два важнейших для всего мира вопроса: сколь велика экономическая угроза, которую представляют американские субсидии и как на них реагировать остальным?

Начнем с Китая, главной цели американских мер. Здесь все просто: в сочетании с экспортным контролем и санкциями американские субсидии призваны привлечь оттуда бизнес. Это толкает китайское правительство к большей самостоятельности, в том числе за счет собственных грандиозных промышленных субсидий.

Дружественным Америке странам дать ответы на вышеозначенные вопросы куда сложнее. Когда в августе Джо Байден подписал закон о субсидиях на зеленые технологии в США (Закон о борьбе с инфляцией, он же IRA), в Европе его встретили с энтузиазмом. Мол, наконец-то Америка официально присоединилась к борьбе с глобальным потеплением. А поскольку в этой стране все крупнее — от автомобилей до супермаркетов, — размах одобренных Байденом мер сочли не более чем американским стилем ведения дел. Но все изменилось. Торговые эксперты в Европе тревожатся из-за того, что американские субсидии создают проблемы для их собственных амбиций в области зеленых технологий. И вот, в декабре президент Франции Эммануэль Макрон назвал Закон о борьбе с инфляцией "убийцей нашей промышленности". Критика со стороны азиатских союзников Америки оказалась сдержаннее, но там политики тоже разочаровались ее переходом к субсидиям на основе страны происхождения продукции.

Гневную реакцию Европы отчасти можно объяснить ее слабой позицией. Энергетический кризис, возникший в результате российско-украинского конфликта, сильно ударил по европейским компаниям. Континент изо всех сил пытается заменить дешевый трубопроводный газ дорогим СПГ. Благодаря богатым природным ресурсам Америка и так имеет преимущество при снижении цен на энергоносители, а новые субсидии могут принести ей еще и дешевую возобновляемую энергию. По неподтвержденным данным, Европа уже начала терять инвестиции. Так, шведский производитель аккумуляторов Northvoltрешил пересмотреть план строительства завода на территории Германии в пользу Америки. А ведь за ним последуют и другие.

Такая ситуация тревожит и самих владельцев предприятий. Основатель компании по производству микрочипов TSMC Моррис Чжан (Morris Chang) подсчитал, что производственные затраты Штатов превышают тайваньские на 55%. Работа будет не распределяться, а дублироваться. Корпорации по производству микросхем обеспокоены потенциальной потерей профессиональных сетей и отказом от технологических преимуществ, которые лежат в основе самого их существования. BostonConsultingGroup провела исследование и выяснила, что создание множества самодостаточных цепочек поставок полупроводников по всему миру потребует инвестиций в размере от 900 миллиардов до 1,2 триллиона долларов, при этом ежегодные операционные расходы возрастут с 45 миллиардов до 125 миллиардов долларов.

В отличие от зеленых технологий, субсидии на полупроводники не связаны обязательством применения местных комплектующих и материалов. Президент Байден неоднократно намекал, что американцы "никогда не собирались исключать людей, которые сотрудничали с США". Однако на деле переделать правила нелегко. Закон прописан четко: с указанием всех сумм, сроков и условий. Конгрессу потребуется принять официальные поправки — задача и без того сложная, а с малофункционирующей Палатой представителей так и вовсе немыслимая. И все они в итоге будут, скорее всего, незначительными.

В теории правительства могли бы привлечь США к ответу перед ВТО, которая запрещает субсидии, связанные с требованиями к содержанию местных компонентов. Пока, однако, никто не горит желанием браться за это дело. Если Америка проиграет, то сможет обжаловать решение и окончательно закрыть вопрос, поскольку ВТО не имеет хоть сколько-нибудь жизнеспособного апелляционного органа (а все благодаря решению Америки блокировать соответствующие назначения). Другим вариантом может стать введение тарифов на те статьи американского экспорта, что получат выгоду от нововведений. Правда это чревато весьма неприятными последствиями для всех секторов, начиная с автомобилей и солнечных панелей и заканчивая водородом и полупроводниками.

В результате правительства других стран оказываются перед непростым выбором: присоединяться к гонке субсидий или нет. Есть экономические причины оставаться в стороне: Америка оплачивает технологии за счет своих налогоплательщиков, а дешевле они в итоге станут для всех. Сколько бы США ни вкладывали в свои компании, им не получить сравнительного преимущества во всех отраслях. В Азии некоторые чиновники надеются на сдержанность собственных правительств и Европы. "Это даст равные торговые возможности всем неамериканцам", — говорит один японский деятель.

Но преобладает, похоже, мнение сторонников увеличения субсидий. Министерство окружающей среды Южной Кореи, к примеру, проинформировало автопроизводителей о том, что внутренние субсидии на электромобили могут ограничиться теми компаниями (за исключением большинства иностранных), которые имеют собственные сервисные центры в стране. Япония, в свою очередь, прилагает усилия для возрождения производства передовых полупроводников. Недавно восемь местных компаний, в том числе Toyota и Sony, объявили о новом проекте по производству микрочипов, Rapidus. На ее исследования в области полупроводников правительство пообещало выделить 70 миллиардов йен (500 миллионов долларов).

Между тем, европейские политики и бизнесмены жаждут смягчения строгих правил выделения государственной помощи для более щедрой поддержки промышленности. Эти правила ознаменовали огромный успех европейского рынка и помогли ему с поддержкой конкурентоспособности. Тем не менее, в декабре министры экономики Франции и Германии Бруно Ле Мэр и Роберт Хабек выпустили совместный документ, в котором необходимость изменений объясняется стремлением быстрее и значительнее помочь стратегическим секторам.

Американцы, которые помогли своей стране разработать традиционную для нее торговую стратегию, опасаются, что новый подход выйдет ей в итоге боком. Бывший торговый представитель США Сьюзан Шваб (Susan Schwab) утверждает, что в Европе и Азии многие будут только рады промышленным субсидиям. "Мы никогда не намеревались выдавать столько субсидий и воздвигать столько барьеров, сколькими отметились наши торговые партнеры, — говорит она. — Поэтому мы заинтересованы в существовании системы, основанной на правилах и их неукоснительном соблюдении".

Сегодня это мнение едва ли можно назвать популярным среди властных структур Вашингтона. Нынешний торговый представитель и убежденная сторонница субсидий Кэтрин Тай (Katherine Tai) призывает Америку и ее союзников координировать инвестиции, чтобы максимизировать их эффект. Теоретически, идея вполне разумная. Америка хочет, чтобы ее азиатские и европейские союзники приняли жесткую линию по отношению к Китаю, не отказывая им при этом в обеспечении безопасности и усилиях по борьбе с глобальным потеплением.

Тем не менее, даже высочайшая степень доверия между сторонами не гарантирует отсутствия трудностей в процессе координации. Правительства Азии и Европы не меньше Америки хотят быть на переднем фланге производства полупроводников. Везде есть крупные госкорпорации, не говоря уже о множестве стартапов, претендующих на собственное место под солнцем. Они будут только рады получить ту помощь, что предлагают Америка с союзниками. Правда, процесс чреват пустой тратой госсредств и взаимными обвинениями. В итоге на повторное осознание того, почему в прошлом США всегда противились субсидиям, могут уйти сотни миллиардов долларов.