Организация разъединённых наций

В связи с проведением Недели высокого уровня сессии Генеральной Ассамблеи ООН в мировых СМИ в очередной раз актуализировалась тема беспомощности ООН и необходимости её реформирования. Российское информационное пространство по понятным причинам на 90 процентов занято темой СВО. Но всё же и для интересующегося событиями международной политики россиянина тема ООН всегда более-менее актуальна. О беспомощности организации и необходимости её реформирования в России тоже любят поговорить.

Констатация беспомощности абсолютно верна. Об этом говорят дольше, чем существует ООН: начали ещё с Лиги Наций. В 30-е годы был популярным анекдот: «В связи с агрессией Италии против Эфиопии Лига Наций заявляет протест и требует прекращения агрессии. Если же Италия не прислушается к этому требованию, Лига Наций предупреждает, что заявит ещё один протест».

А вот рассуждения о реформах — абсолютная профанация. Именно потому, что беспомощность международных организаций в плане прекращения конфликтов была очевидна до ООН, касается не только ООН, но и других международных организаций и не была преодолена несмотря на то, что ООН создавалась с учётом проблем, с которыми столкнулась Лига Наций. То есть проблема системная. И заключается она в том, что от международной организации калибра ООН ждут эффективности мирового правительства, не предоставляя ей прав, полномочий и возможностей мирового правительства.

Как решает проблему внутренних конфликтов любое государство? Оно первоначально пытается примирить конфликтующие группы. Но если конфликт не утихает, применяет к ним силу. Теоретически ООН должна действовать таким же образом. Она и действует.

Но уже на этапе приёма резолюции, выражающей отношение организации к конфликту, сталкивается с серьёзными трудностями. Резолюция Совета Безопасности ООН является обязательной для выполнения всеми государствами планеты (даже не членами ООН). Почему? Потому что ООН была создана блоком «Объединённых наций» — победившими во Второй мировой войне странами «Оси» и на этом основании присвоившими себе право определять судьбу всего мира. В 1945 году это казалось нормальным. «Объединённые нации» (СССР, США, Великобритания, Франция и Китайская республика — нынешний Тайвань, ибо именно она выступала соучредителем ООН и лишь в 1971 году была заменена в ООН и Совбезе КНР) контролировали не менее 70 процентов территории и населения планеты, а вместе с присоединившимися к ним в конце войны странами Латинской Америки — все 90 процентов. Побеждённых же, ясное дело, никто не спрашивал о том, что они об этом думают: пусть радуются, что уцелели, были и другие предложения.

Однако к середине 70-х мир уже выглядел совершенно иначе. Побеждённые уже не только вступили в ООН, но и вступили в союз с одними победителями против других победителей, Британская и Французская колониальная империи распались, а большинство государств — членов ООН постепенно составили бывшие колонии, вообще не участвовавшие во Второй мировой войне в качестве самостоятельных государств и нередко строившие свою легитимность на основании освобождения от господства победителей во Второй мировой войне (победы над победителями). В плане же базы своей международной политики эти новые государства выбрали внешнеполитическую всеядность (много позже названную «многовекторностью») и начали резво перебегать из лагеря в лагерь, пытаясь везде взять и никому не отдать. Это им никак не помогло в борьбе с неоколониализмом, наоборот, способствовало утверждению термина «третий мир», который обнимал страны неполноценные не только в плане экономического, но и политического развития. Однако такая манера поведения большинства государств планеты (пусть и не самых сильных и влиятельных) привела к серьёзной хаотизации международной политики, с одной стороны, и к расширению пространства для манёвра великих держав (неформальное понятие, охватывавшее не только две сверхдержавы, но всех постоянных членов Совбеза и постепенно расширившееся на Индию, а в наше время и ещё шире), с другой стороны.

В результате, поскольку великие державы — постоянные члены СБ ООН активно пользовались правом вето не только в своих интересах, но и в интересах своих всё более многочисленных клиентов, принять резолюцию СБ ООН по принципиальному вопросу стало практически невозможно. В медийных целях стали делать акцент на резолюциях ГА ООН, которые принимаются простым большинством. Но они не имеют обязательной силы. Есть ещё резолюции комитетов и специальных комиссий, но это вовсе дипломатический мусор одноразового использования даже в медийных целях.

Допустим, всё же Совбезу ООН удалось преодолеть разногласия и согласовать резолюцию. Сам факт согласования её странами с диаметрально противоположными интересами уже почти гарантировал её выхолащивание до такой степени, что какие бы то ни было санкции за её невыполнение не предполагались.

Однако СБ ООН мог собраться по поводу невыполнения резолюции и ввести санкции. Такое бывало. Но и тут требовалось единогласие. Далее, если санкции были экономическими, то при их введении все члены СБ (а постоянные особенно) активно выводили из-под санкций свои торгово-экономические интересы, после чего от санкций оставалась только красивая обёртка. ООН могла посылать специальные войска ООН как для подержания мира, так и для принуждения к миру: мандат и соответствующий мандату количественный и качественный состав сил ООН определял Совбез. Соответственно, как указано выше, принять решения о реальном принуждении к выполнению резолюции СБ ООН не представлялось возможным. Максимум, чего мог добиться Совбез, — отправки ограниченного контингента миротворческих и/или полицейских сил, практически безоружных и совершено беспомощных, присутствие которых определялось разрешением обеих сторон — участниц конфликта (мандат согласовывался с ними) и фактически действовало до тех пор, пока одна из сторон не потребует убрать миротворцев. Если миротворцы не уходили, их игнорировали, а если они уж слишком мешали, их уничтожали. И за это никому ничего не было, потому что для наказания государства, открывшего огонь по миротворцам ООН, надо было вновь собрать Совбез и вновь поучить согласие всех постоянных членов.

Было несколько случаев, когда ООН санкционировала вооружённую операцию против государства, не подчинившегося резолюции Совбеза. Кроме одного — Корейской войны 1950–1953 годов — все они приходятся на период единоличной гегемонии США после победы в холодной войне, когда Вашингтон фактически временно превратил ООН и другие международные организации в подразделения Госдепа. Во всех известных случаях речь шла не об отказе выполнять резолюцию СБ ООН, а о заранее спланированной агрессии США, которую ООН только проштамповывала.

Корейская война — случай более сложный, но не менее знаковый. Устав ООН требовал (формально и сейчас требует) «единогласия постоянных членов СБ ООН при принятии решения». СССР совершенно справедливо толковал эту норму как требование ко всем членам Совбеза голосовать за. Американцы, в тот момент контролировавшие четыре из пяти голосов постоянных членов, заявляли, что заблокировать резолюцию можно, только проголосовав против. Им было удобно заставить СССР проголосовать против резолюции и, таким образом, продемонстрировать всему миру, что только Москва выступает против мирного урегулирования межкорейского конфликта.

Сталинская дипломатия, не обладая достаточными возможностями настоять на своём, всё же пошла на авантюру: формально из-за «узурпации Тайванем места КНР в ООН» СССР перестал участвовать в заседаниях СБ ООН, заявляя, что все решения, принятые без его участия, будут нелегитимны, так как нарушен принцип единогласия постоянных членов. США, которые тогда реально обладали поддержкой большей части государств — членов ООН, наплевали на советскую позицию, провели через Совбез резолюцию о создании сил ООН по принуждению к миру в Корее и отправили на войну собственные войска и войска полутора десятков своих союзников под флагом ООН. Единственный раз за всё время своего существования ООН обладала полноценной армией, флотом и ВВС, способными вести длительные крупномасштабные боевые действия на отдалённом театре. Более того, командовавший войсками в Корее американский генерал Макартур после поражений, понесённых силами ООН зимой 1950–1951 годов, даже предложил нанести ядерный удар по Китаю или Северной Корее (для нарушения логистики). Ядерный удар от имени ООН — это был бы номер, но даже американские политики на такое не пошли.

Обращаю внимание, что после того, как его блокада СБ ООН была проигнорирована, СССР в духе распространяемых сегодня легенд о сталинской непреклонности мог бы заявить о своём выходе из ООН в связи с грубейшими нарушениями устава. Но не сделал этого, так как данное действие также было бы проигнорировано большинством мирового сообщества того времени. Вместо этого сталинский СССР тихо вернулся на своё место, согласившись с американской трактовкой принципа единогласия. С тех пор так и повелось, что действует не записанный в уставе ООН «принцип единогласия», предполагающий, что все голосуют за, а «право вето», предполагающее, что несогласный голосует против.

Какой вывод мы можем сделать из перипетий жизни и деятельности ООН начиная с 1945 года?

Организация может эффективно действовать только в двух случаях:

• если как минимум все постоянные члены Совбеза придерживаются единой позиции;

• если большинство имеет возможность проигнорировать позицию меньшинства.

Первый вариант практически недостижим, так как разные страны всегда будут иметь разные интересы. Даже максимально интегрированный Европейский союз не смог выстроить механизм преодоления разногласий, достаточный для проведения эффективной общей внешней политики. В конце концов европейское правительство (Еврокомиссия), несмотря на все свои полномочия, упёрлось в проблему отсутствия у него средств физического принуждения. Все они находятся на национальном уровне, а возможностей финансово-экономического принуждения недостаточно.

Что же касается игнорирования позиции меньшинства, то при таком подходе ООН является избыточной структурой. Поэтому в период своего единоличного господства США склонялись не к её реформе, а к ликвидации ООН.

До тех пор, пока основные средства силового принуждения подчинены национальным правительствам, создание международных организаций с правами мирового правительства бессмысленно. Все они будут не более, чем дискуссионным клубом, площадкой для дипломатических манёвров и создания информационных поводов, но никак не авторитетным судьёй и полицейским.

Просто представьте себе, как бы управлялось любое государство, если бы у каждой провинции были бы свои силовики, включая собственную армию, центральное руководство формировалось бы из представителей губернаторов, а бюджет сами провинции определяли бы и согласовывали между собой.

ООН может быть тем, чем она есть, — дискуссионной площадкой, где каждый пытается добиться признания моральности именно своей позиции. Но не более того. Если не нравится, можно ее распустить, но любая другая структура с такими же функциями будет такой же ООН. Реформировать ее бессмысленно, надо пользоваться тем, что возможно в имеющихся условиях. Остальное от лукавого. Разъединённые нации не могут иметь организацию наций объединённых.

Ростислав Ищенко,